К вопросу о признании в Российской Федерации данных клинических исследований лекарственных средств, проведенных на территории других государств

"Журнал Суда по интеллектуальным правам", № 24, июнь 2019 г., с. 21-28

Лекарственные средства1 всегда вызывали повышенный интерес со стороны общества и государства. Это связано с тем, что лекарственные средства напрямую связаны со здоровьем человека. Именно поэтому любое лекарственное средство прежде чем оно поступит в обращение должно успешно пройти доклинические и клинические исследования. Проведение данных исследований необходимо для подтверждения безопасности и эффективности лекарственного средства. При этом клинические исследования - это длительный и дорогостоящий процесс2. Так, разработка и исследование одного активного химического ингредиента, составляющего основу лекарственного средства, оценивается в 600-700 миллионов долларов3 и может занимать от 10 до 15 лет4.

В Российской Федерации проведение клинических исследований регулируется Федеральным законом № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств» (далее – ФЗ о лекарственных средствах). Лекарственное средство, успешное прошедшее все стадии исследований, получает регистрационное удостоверение Министерства здравоохранения Российской Федерации (далее также – Минздрав). Данное регистрационное удостоверение является, во-первых, подтверждением безопасности и эффективности лекарственного средства и, во-вторых, является формальным допуском препарата на рынок.

По общему правилу, клинические исследования лекарственного средства должны быть проведены на территории Российской Федерации. Данное правило является понятным и логичным: государство в лице Минздрава должно убедиться и подтвердить безопасность и эффективность лекарственного средства, предназначенного для применения на территории Российской Федерации.

Однако, в реальной жизни лекарственные средства вводятся в оборот и на территории других государств, законодательство которых также содержит требования о проведении клинических исследований. Следовательно, с учетом длительности и высокой стоимости проведения исследований, целесообразно признавать данные клинических исследований, проведенных на территории других государств в соответствии со стандартами надлежащей производственной практики (далее - GMP, от англ. «good manufacturing practice»).

24 мая 2011 года на заседании Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики России президент Российской Федерации Дмитрий Медведев утвердил перечень поручений. В частности, правительству Российской Федерации было поручено подготовить предложения по внесению изменений в законодательство об обращении лекарственных средств5.

Основная идея данного поручения заключалась в том, чтобы изменить законодательство таким образом, чтобы те лекарственные средства, которые уже прошли клинические исследования в странах Европейского союза и США (включая лекарственные средства, предназначенные для применения в педиатрической практике) имели возможность попасть на российский рынок без обязательного проведения повторных исследований в России. Ответственным за исполнение данного поручения был назначен председатель Правительства Российской Федерации Владимир Путин. Срок для исполнения поручения был установлен до 1 сентября 2011 года6.

В результате, в 2014 году в ФЗ о лекарственных средствах была внесена поправка, в соответствии с которой на территории Российской Федерации стали признаваться результаты клинических исследований, проведенных за пределами Российской Федерации в соответствии с правилами надлежащей лабораторной практики и правилами надлежащей клинической практики, но только в отношении орфанных препаратов. При этом в отношении иных лекарственных средств, не подпадающих под категорию орфанных, законодательных изменений не произошло.

Орфанные или «сиротские» препараты предназначены для лечения редких заболеваний. Учитывая небольшое количество больных, ничтожно малую долю фармацевтического рынка, которую занимают орфанные препараты, их разработка и производство, в целом, являются невыгодными для фармацевтических компаний. Именно поэтому во многих правопорядках государство дополнительно поддерживает и стимулирует разработку орфанных препаратов.

Таким образом, в 2014 году в ФЗ о лекарственных средствах были внесены незначительные изменения, не влияющие существенным образом на признание в Российской Федерации данных клинических исследований, проведенных на территории других государств.

В 2016 году руководитель Федеральной антимонопольной службы России (ФАС) Игорь Артемьев вернулся к данному вопросу и выступил с инициативой о признании в Российской Федерации результатов клинических исследований лекарств, проведенных в США и странах Евросоюза7. Данная инициатива вызвала широкую поддержку в профессиональных кругах, благодаря чему был инициирован очередной раунд дискуссий по данному вопросу.

В настоящее время, в Российской Федерации правовое регулирование признания данных клинических исследований, проведенных на территории иностранных государств, содержится в ФЗ о лекарственных средствах. В частности, в соответствии с п. 5 ст. 3 ФЗ о лекарственных средствах «в соответствии с международными договорами Российской Федерации и (или) на основе принципа взаимности признаются результаты клинических исследований лекарственных препаратов для медицинского применения, проведенных за пределами территории Российской Федерации».

Интересно отметить, что Минздрав России в своем официальном ответе8 на вышеупомянутую инициативу ФАС также сослался на норму п. 5 ст. 3 ФЗ о лекарственных средствах, отметив при этом, что «действующая в настоящее время норма Федерального закона "Об обращении лекарственных средств" уже предполагает возможность признания результатов клинических исследований лекарственных средств, проведенных в иностранном государстве, на условиях взаимности». При этом, в настоящее время Российской Федерацией не заключено ни одного международного договора, в соответствии с которым в Российской Федерации могли бы признаваться данные клинических исследований лекарственных препаратов, проведенных на территории других государств.

На наш взгляд, в данном случае трудно согласиться с позицией Минздрава. Более того, с юридической точки зрения, вышеуказанная норма ФЗ о лекарственных средствах нуждается в существенной переработке по следующим причинам.

Во-первых, действующая редакция п. 5 ст. 3 не содержит основания заключения соответствующего международного договора с другим государством. Фактически, в п. 5 ст. 3 ФЗ о лекарственных средствах речь идет о любом международном договоре Российской Федерации с любым государством, заключенным по любому основанию, в том числе по основанию, не имеющему никакого отношения к проверке безопасности и эффективности лекарственного средства.

Исходя из формального толкования действующей редакции п. 5 ст. 3 ФЗ о лекарственных средствах можно представить, что международный договор о признании данных клинических исследований будет заключен с государством, с которым Российская Федерация успешно поддерживает международные отношения, независимо от того, доказало ли данное государство соответствие клинических исследований лекарственных препаратов стандартам GMP.

Другим примером буквального толкования п. 5 ст. 3 может послужить ситуация, при которой Российская Федерации заключает международный договор о признании данных клинических исследований с государством, которое способно обеспечить поставку на территорию Российской Федерации лекарственных препаратов по ценам, которые значительно ниже тех цен, которые предлагают ведущие фармацевтические компании, поставляющие препараты, успешно прошедшие клинические испытания. Подобная ситуация уже имела место с иммуноглобулином для пациентов с первичным иммунодефицитом, когда Комитет по здравоохранению Санкт-Петербурга закупил у китайского производителя иммуноглобулин, не прошедший клинические исследования на территории Российской Федерации9. В этом случае лекарственный препарат предназначался для пациентов получающих иммуноглобулин бесплатно, по рецепту.

Таким образом, на наш взгляд, единственным основанием заключения международного договора о признании данных клинических исследований препаратов, проведенных на территории другого государства, может являться исключительно проведение клинических исследований на территории иностранного государства в соответствии со стандартами GMP.

Во-вторых, второе основание признания данных клинических исследований на территории Российской Федерации, а именно «принцип взаимности» по своей сути является субъективным критерием и также как и международный договор заключенный без привязки к стандартам GMP, фактически не имеет ничего общего с безопасностью и эффективностью лекарственных средств. Более того, применение указанных критериев создает широкое поле для интерпретации, так как, исходя из буквального толкования п. 5 ст. 3 ФЗ о лекарственных средствах, неясно что подразумевается под взаимностью при признании результатов клинических исследований лекарственных препаратов, а также кто и по каким критериям определяет наличие или отсутствие взаимности. На наш взгляд, точно также как и в случае с международными договорами Российской Федерации о признании зарубежных данных клинических исследований, единственным основанием для применения принципа взаимности может быть только и исключительно проведение клинических исследований в соответствии с принципами GMP.

В-третьих, сам по себе принцип взаимности является категорией международного права, а проведение клинических исследований находится преимущественно в области частного права. Клинические исследования – область деятельности фармацевтических компаний, являющихся субъектами частного права, а не договаривающихся государств. При этом с точки зрения законодательства об интеллектуальных правах права на результаты клинических исследований, по общему правилу, также принадлежат фармацевтическим компаниям10, а не договаривающимся государствам. Конечно, при проведении клинических исследований лекарственных препаратов есть и должен быть существенный государственный интерес и, как следствие, соответствующее правовое регулирование. Но цель реализации данного государственного интереса в данном случае может быть только одна – обеспечение эффективности и безопасности лекарственных препаратов, поступающих в обращение на территории Российской Федерации. Именно поэтому единственным основанием признания данных клинических исследований, проведенных на территории других государств, может быть проведение данных исследований на территории другого государства в соответствии со стандартами надлежащей клинической практики, но никак не принцип взаимности или международный договор как таковые.

Таким образом, государство, признавая данные клинических исследований, проведенных на территории других государств в соответствии со стандартами GMP, выражает свое доверие и соглашается с профессионализмом и неукоснительным следованием вышеуказанным стандартам лиц, уполномоченных на проведение и проверку результатов клинических исследований на территории других государств. И именно по такому пути идет развитие законодательства и правоприменительной практики зарубежных государств.

В странах Европейского союза правовое регулирование проведения клинических исследований лекарственных препаратов, проведенных на территории других государств, содержится в Регламенте № 726/2004 Европейского парламента и Совета от 31 марта 2004 года, устанавливающего процедуры Сообщества по регистрации и надзору лекарственных препаратов для медицинского и ветеринарного применения и учреждающего Европейское агентство по лекарственным средствам11 (далее – Регламент). В соответствии с разделом 16 Регламента, в том случае, если клинические исследования лекарственного препарата проводились за пределами Европейского союза и заявитель подает заявление на регистрацию лекарственного средства в Европейском союзе, то обязательной проверке подлежит обстоятельство, что исследования были проведены в соответствии с принципами надлежащей клинической практики и этическими требованиями, установленными в Директиве 2001/20/EC Европейского парламента и Совета от 4 апреля 2001 года12.

Кроме того, Европейским союзом заключены соглашения о взаимном признании данных клинических исследований лекарственных средств, проведенных в Австралии13, Канаде14, Израиле15, Японии16, Новой Зеландии17, Швейцарии18 и США19. При этом, каждое из заключенных соглашений имеет самостоятельный предмет регулирования и требования, предъявляемые к признанию данных клинических исследований, однако, общим является тот факт, что все исследования должны быть проведены в соответствии со стандартами надлежащей клинической практики.

В Швейцарии, которая не является членом Европейского союза, но имеет права и обязанности члена Европейского экономического пространства (англ. European Economic Area, EEA), проведение клинических исследований лекарственных средств регулируется Указом о клинических испытаниях в исследованиях на людях от 20 сентября 2013 года (далее – Указ) (Ordinance on Clinical Trials in Human Research of 20 September 2013 – перевод мой – А.П.).

В соответствии со ст. 64 Указа клинические исследования лекарственных препаратов должны быть в обязательном порядке зарегистрированы либо на Международной платформе для регистрации клинических испытаний Всемирной Организации Здравоохранения либо в регистре Национальной библиотеки медицины США21, которая в настоящее время содержит более 305 тысяч зарегистрированных клинических исследований.

При этом в Швейцарии в соответствии с вышеупомянутым соглашением с Европейским союзом признаются результаты клинических исследований лекарственных средств, проведенных на территории стран Европейского союза. Обе стороны при этом ведут базу клинических исследований EudraGMDP22, проведённых в соответствии со стандартами надлежащей производственной практики. Лекарственные средства, прошедшие клинические исследования за пределами Европейского союза и Швейцарии повторно проверяет регулирующий орган любой из сторон.

США демонстрируют взвешенный и продуманный подход к признанию данных клинических исследований, проведенных на территории других государств. Так, в США действует ряд соглашений о взаимном признании данных клинических исследований между США и некоторыми государствами Европейского союза. При этом, в США признаются данные клинических исследований, проведенных в следующих странах: Польша и Словения (начиная с февраля 2019), Бельгия, Дания, Эстония, Финляндия и Латвия (с ноября 2018 года), Португалия (с сентября 2018 года) , Ирландия и Латвия (с июня 2018 года), Чехия, Греция, Венгрия, Румыния (с марта 2018 года), Австрия, Хорватия, Франция, Италия, Мальта, Испания, Швеция, Великобритания (с ноября 2017 года). Во всех указанных государствах при проведении клинических исследований применяются стандарты надлежащей клинической практики.

Интересно отметить, что в дополнение к вышеуказанным соглашениям США с другими государствами о признании данных клинических исследований, в разделе 21 параграфа 312.120 Кодекса федеральных правил США23 содержится детальное правовое регулирование в отношении возможностей и порядка признания данных клинических исследований, проведенных за пределами США.

В частности, в указанном разделе установлено правило, в соответствии с которым в качестве документов, прилагаемых к заявлению о получении разрешения на сбыт лекарственного средства (англ. «marketing approval») допускается предоставление данных «хорошо разработанных и хорошо проведенных зарубежных клинических исследований» (перевод мой – А.П.; англ. «a well-designed and well-conducted foreign clinical study») в том случае, если данные исследования проводились в соответствии с принципами надлежащей клинической практики. При этом в тексте закона также дается определение того, что понимается под принципами надлежащей клинической практики. Одновременно с этим, Управление по санитарному надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов (англ. Food and Drug Administration, FDA) оставляет за собой право в любое время проверять данные зарубежных клинических исследований путем проведения инспекций в месте их проведения. При этом, отдельный параграф 314.106 «Данные зарубежных клинических исследований»24 посвящен рассмотрению заявления о получении разрешения на сбыт лекарственного средства, к которому прилагаются только данные о клинических исследованиях на территории иностранного государства, без предоставления данных об исследовании лекарственного средства на территории США25.

В Японии признаются результаты клинических исследований, проведённых в других странах, в том случае, если они были проведены в соответствии с правилами надлежащей клинической практики (GCP от англ. good clinical practice), а также соответствуют требованиям Международной конференции по гармонизации технических требований для регистрации лекарственных средств для человека (ICH)26. В частности, в Японии признаются результаты клинических испытаний, проведенных в США, Великобритании, Германии, Франции и Швейцарии27.

При этом в законодательстве Японии существует следующее требование: при проведении клинических испытаний в разных регионах и группах населения, должны быть учтены этнические различия при сборе и представлении данных исследований для лекарств, предназначенных для продажи в Японии28. В ходе проведения клинических исследований в обязательном порядке должны быть оценены эффективность и безопасность исследуемого препарата именно для японских пациентов29. Кроме того, рекомендуется проведение ранних исследований фармакологии и разовых доз с участием здоровых добровольцев и пациентов из Японии. Другое обязательное условие признания в Японии проведённых за рубежом исследований – возможность проведения японскими регулирующими органами инспекций в местах проведения клинических исследований, включая проверку не только условий проведения исследований, но и соответствующих протоколов и иной документации.

На наш взгляд, существующая инициатива по признанию в Российской Федерации данных клинических исследований лекарственных средств, проведенных на территории зарубежных государств и соответствующих правилам надлежащей клинической практики, заслуживает поддержки. Принятие данной меры упростит выход на российский рынок качественных лекарственных средств, позволит фармацевтическим компаниям снизить затраты на проведение повторных клинических исследований и как следствие будет стимулировать здоровую конкуренцию и способствовать снижению цен на оригинальные лекарственные средства.

К сожалению, существующая редакция п. 5 ст. 3 ФЗ о лекарственных средствах, не способствует достижению вышеуказанных целей. Именно поэтому Европейская комиссия еще в 2012 году обратила внимание на неудачные формулировки п. 5 ст. 3 ФЗ о лекарственных средствах, препятствующих признанию в Российской Федерации данных клинических исследований лекарственных средств, проведенных на территории иностранных государств30.

Одним из вариантов разрешения указанной проблемы, на наш взгляд, может являться внесение изменений в п. 5 ст. 3 ФЗ об обращении лекарственных средств. При этом в качестве критерия признания результатов клинических исследований, проведённых в других государствах, может быть избран критерий соответствия условий проведения исследований принципам надлежащей производственной практики, которые являются гарантией безопасности и эффективности лекарственных средств. В связи с этим можно предложить изложить п. 5 ст. 3 ФЗ о лекарственных средствах в следующей редакции: «В Российской Федерации признаются результаты клинических исследований лекарственных препаратов для медицинского применения, проведенных за пределами территории Российской Федерации, в случае, если указанные исследования были проведены в соответствии со стандартами надлежащей производственной практики.

Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти может в любое время проверить предоставленные данные клинических исследований путем проведения инспекции в месте проведения клинических исследований, если посчитает это необходимым.»

По нашему мнению, юридически точное и продуманное разрешение данного вопроса в законодательстве Российской Федерации, будет способствовать не только более быстрому поступлению на российский рынок качественных зарубежных препаратов по сниженным ценам, но и стимулировать развитие отечественной фармацевтической промышленности, а также повысит привлекательность отечественного рынка для зарубежных высокотехнологичных компаний. В этом отношении соответствующий зарубежный опыт может стать основой для разработки качественного правового регулирования, учитывающего существующие в Российской Федерации особенности.