Практика рассмотрения дел по оспариванию нормативных правовых актов Судом по интеллектуальным правам

"Журнал Суда по интеллектуальным правам", № 2 (28), июнь 2020 г., с. 11-19

За период с начала функционирования Суда по интеллектуальным правам (далее – Суд) по 14 июля 2019 г.1 Суд рассмотрел девять дел2 по оспариванию нормативных правовых актов. Все дела окончились не в пользу заявителей, то есть оспариваемые нормативные правовые акты были оставлены в силе. Однако одно дело представило для нас интерес ввиду обнаружившейся в ходе разбирательства проблемы.

Гражданин обратился в Суд с двумя заявлениями к Роспатенту:

1) признать Устав Федерального института промышленной собственности (далее – ФИПС) недействительным в силу несоответствия п. 2.3.1.1 Устава3, предусматривающего право ФИПС осуществлять юридически значимые действия, в частности проведение экспертизы патентных заявок на изобретение, полезную модель, промышленный образец с правом подписания документов, связанных с подготовкой решений Роспатента о регистрации изобретения, полезной модели, промышленного образца, п. 2 Распоряжения Правительства Российской Федерации от 01 декабря 2008 г. № 1791-р4 и п. 3 ст. 1246 Гражданского кодекса РФ5, которые не предусматривают за Роспатентом полномочия делегировать осуществление юридически значимых действий подведомственному ему ФИПС и

1) признать приказ Роспатента № 63 от 24 мая 2011 г.6, которым был утвержден Устав ФИПС, недействительным по тем же основаниям, что и признание недействительным Устава ФИПС.

Позиция заявителя была представлена совокупностью следующих доводов.

- ФИПС со ссылкой на п. 2.3.1.1 Устава, утвержденного приказом Роспатента № 63 от 24 мая 2011 г.7, не вправе осуществлять юридически значимые действия, к коим заявитель относит, в частности действия по подписанию документов, связанных с подготовкойv решений Роспатента о регистрации изобретения, полезной модели, промышленного образца. В качестве обоснования своего видения заявитель приводит положения п. 2 Распоряжения Правительства Российской Федерации от 01 декабря 2008 г. № 1791-р8, который содержит прямой запрет для Роспатента по делегированию полномочий по осуществлению указанных выше деяний третьим лицам, и п. 3 ст. 1246 Гражданского кодекса РФ9, который не предусматривает полномочия Роспатента по делегированию полномочий по осуществлению юридически значимых действий, связанных с подготовкой решений Роспатента о регистрации изобретения, полезной модели, промышленного образца, третьим лицам.

- Как полагает заявитель, основной целью деятельности ФИПС является проведение подготовительных работ для осуществления Роспатентом юридически значимых действий. Между тем должностные лица ФИПС в нарушение основной цели функционирования этого института не только готовят проекты решений Роспатента, но и подписывают документы, связанные с подготовкой таких решений.

Устав ФИПС является нормативным правовым актом, поскольку он является частью Приказа Роспатента № 63 от 24 мая 2011 г.10, которым Устав и был утвержден. В соответствии с п. 2 Постановления Правительства от 13 августа 1997 г. № 100911 Приказ является одной из формой издания нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти. Кроме всего прочего, факт того, что Устав ФИПС является нормативным правовым актом был установлен Судом в другом деле с участием заявителя и заинтересованного лица, а также в делах с участием иных лиц (заявитель привел 7(!) дел, в которых Суд в своем решении сослался на положения Устава ФИПС).

Устав ФИПС в нарушении подп. б п. 12 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Приказом Минюста РФ от 04 мая 2007 г. № 8812, не прошел процедуры государственной регистрации.

Приказ Роспатента № 63 от 24 мая 2011 г.13 был размещен Роспатентом на сайте regulation.gov.ru в разделе «проект нормативного правового акта».

По нашему мнению, ядром позиции заявителя является довод, согласно которому оспариваемый Устав, введенный в действие Приказом Роспатента № 63 от 24 мая 2011 г.14, содержит в себе нормы права, нарушающие права заявителя, и вследствие этого подлежащий признанию его недействующим. Нормативную природу Устава заявитель подтверждает, во-первых, формой введения его в систему источников российского права – Устав введен в действие посредством принятия Приказа, который в силу Постановления Правительства от 13 августа 1997 г. № 100915 является формой нормативного правового акта; во-вторых, заявитель приводит семь рассмотренных Судом дел, в которых последний мотивировал свои решения со ссылками на положения Приказа Роспатента № 63 от 24 мая 2011 г.

Позиция Роспатента была основана на нижеуказанных обстоятельствах.

1. Во-первых, руководствуясь дефиницией нормативного правового акта, приведенной в действующем на момент рассмотрения дела, а ныне утратившем действие16 Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 4817, а также в Постановлении Государственной Думы РФ от 11 ноября 1996 г. № 781-11 ГД «Об обращении в КС РФ»18 («существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений»; «нормативный правовой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм… под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение». - Прим. В.Ж.), Роспатент утверждает, что Устав не обладает признаками нормативного правового акта, в частности, не устанавливает общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц; в отношении Устава не проводилась процедура государственной регистрации и опубликования. По мнению Роспатента, Устав является индивидуальным правовым актом, принятым в соответствии с компетенцией Роспатента. Отметим, что аналогичное определение нормативного правового акта установлено в действующем постановлении пленума Верховного Суда 2019 г.19.

2. Во-вторых, оспариваемый Устав не нарушает права и законные интересы заявителя, так как регулирует внутренние правила деятельности ФИПС, в том числе по проведению подготовительных работ, необходимых для осуществления юридически значимых действий Роспатентом.

3. Наконец, в-третьих, на основании Положения о Федеральной службе по интеллектуальной собственности20Роспатент не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативное правовое регулирование, кроме представления в Министерство экономического развития РФ проектов нормативных правовых актов Президента и Правительства РФ по вопросам, относящимся к ведению Роспатента.

Таким образом, Роспатент в своем отзыве на заявление о признании Устава ФИПС недействующим указывает главным образом на то, что Устав не содержит в себе всех признаков нормативного правового акта, обозначенных в необязательных к применению актах нижней палаты Парламента РФ21 и Пленума Верховного Суда РФ22; на то, что нормы Устава носят сугубо организационный характер и направлены исключительно на регламентацию отношений, возникающих в ФИПСе в ходе его деятельности. В качестве дополнения к своей позиции Роспатент приводит нормы Положения о ФИПСе, устанавливающие ограниченную нормотворческую компетенцию Роспатента.

Суд, на наш взгляд, сделал абсолютно верный шаг: он направил судебные запросы в шесть ведущих вузов России с требованием предоставить обоснованный ответ на единственный вопрос: является ли Устав ФИПС нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти? Четыре из шести опрошенных вузов ответили Суду, что Устав не является нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти, один вуз все-таки признал за Уставом ФИПС нормативную природу; еще один вуз не ответил по существу на вопрос Суда. Рассмотрим ответы вузов подробнее.

Уральский институт экономики, управления и права (далее – УИЭУиП), к сожалению, не направил ответ на запрос Суда ввиду болезни заведующего кафедрой Административного права профессора УИЭУиП Демьяна Николаевича Бахраха.

Институт философии и права Уральского отделения Российской академии наук (далее – ИФиП Уро РАН) в лице Михаила Федоровича Казанцева и Виктора Николаевича Руденко единственные среди своих коллег из иных вузов России высказали мнение, согласно которому Устав ФИПС является нормативным правовым актом, что подтверждается следующими доводами.

- Ученые проводят водораздел между нормативными правовыми актами и ненормативными правовыми актами путем выявления возможности их одно- или многоразового применения. Так, если правовой акт может быть применен неоднократно, то мы имеем дело с нормативным правовым актом; если правовой акт может быть применен только один раз – такой акт является ненормативным. Так как Устав ФИПС рассчитан на многократное применение, он является нормативным правовым актом.

Иные признаки нормативного правового акта также были рассмотрены учеными при анализе Устава ФИПС. В частности, правоведы усмотрели, что Устав был издан в пределах компетенции Роспатента, а также тот факт, что Устав содержит как нормы, устанавливающие правовой статус ФИПС, так и нормы, направленные на регулирование отношений с неопределенным кругом лиц (так называемый неперсонифицируемый субъектный состав). Прекрасным доказательством широкого использования актов, включающих в себя указанные выше виды правых норм, являются Уставы субъектов Российской Федерации, Положения о федеральных министерствах и даже сама Конституция (!) России23.

Ученые отметили, что Устав ФИПС проходит тест на нормативность, установленный в действовавшем на момент подготовки ответа на запрос Суда Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 июля 2013 г. № 5824. В этом Постановлении Высший Арбитражный Суд предложил судам руководствоваться пятью признаками нормативности, наличие которых позволяет судам рассматривать правовой акт в качестве нормативного, а именно: 1) акт принят органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом; 2) содержание акта составляют правовые нормы (правила поведения), 3) действие таких норм рассчитано на неоднократное применение, 4) действие таких норм влечет юридические последствия, 5) нормы, установленные в акте, применяются в отношении неопределенного круга лиц и влекут для последних юридические последствия.

Институт государства и права Российской академии наук категорично заявил, что Устав ФИПС не является нормативным правовым актом, так как согласно общепринятому в российской правовой традиции подходу устав является разновидностью учредительных документов, определяющих правовое положение юридического лица25. По своей правовой природе устав относится к внутренним нормативным актам организации, то есть к локальным нормативным актам26. Локальный нормативный акт, в отличие от нормативного правового акта, включает в себя нормы, обращенные исключительно к определенному участнику – юридическому лицу, его принявшему. Еще одним отличием локального нормативного акта от нормативного правового акта является то, что второй является актом нормотворчества, издаваемый органом государственной власти, устав же не является источником права, его принимают или утверждают учредители юридического лица. Несмотря на то что Устав ФИПС утвержден Приказом Роспатента27, последний, принимая Приказ, реализовал свое полномочие при осуществлении субъективного права, но не полномочие в сфере правотворчества. Действие Роспатента в этом случае аналогично действию физического лица или юридического лица как учредителя при утверждении устава частного учреждения. По мнению ученых, работающих в Институте государства и права Российской академии наук, тот факт, что Устав ФИПС является приложением Приказа Роспатента28, не изменяет природу Устава и не дает оснований полагать, что Устав становится нормативным правовым актом.

Институт законодательства и сравнительного правоведения (далее – ИЗиСП) уверенно заявил о том, что Устав не является нормативным правовым актом, а является учредительным документом организации, содержащим свод правил, регулирующих организацию и порядок деятельности конкретного юридического лица. Мотивы, которые легли в основу такого заявления, были вполне ожидаемы: во-первых, Устав ФИПС отвечает установленным в ст. 52 Гражданского кодекса РФ29 признакам учредительных документов юридических лиц; во-вторых, Устав ФИПС не прошел процедуру государственной регистрации, которая проводится в отношении нормативных правовых актов; в-третьих, по мнению правоведов из ИЗиСП, на правовую природу Устава не влияет статус его учредителя – Роспатента и, наконец, в-четвертых, Устав ФИПС не является типовым и не содержит обязательных для неопределенного круга лиц правил поведения. Однако ученые из этого учебного заведения отметили, что в теории права имеется точка зрения, согласно которой уставы, положения о премировании и тому подобные документы входят в систему нормативных правовых актов, образуя подсистему локальных нормативных актов. Так, в частности, такой точки зрения придерживался Александр Федорович Черданцев30.

Ученые юридического факультета Московского государственного университета отметили, что в законодательстве отсутствует определение устава. Согласно Указу Президента РФ от 09.03.2004 № 31431 федеральная служба по общему правилу не вправе осуществлять нормативное правовое регулирование, за исключением случая, когда указом Президента федеральной службе было делегировано подобное полномочие. Поскольку в рассматриваемом судом деле такого делегирования не было, то нормотворческая функция у Роспатента отсутствует. Правоведы привели интересный опыт иностранного государства, как и Россия входящего в романо-германскую правовую семью, а именно - опыт Германии. Так, у немцев имеются юридические лица публичного права, чьи уставы издаются не государством, а юридически самостоятельной организацией. Уставы этих юридических лиц носят нормативный характер. Заметим, что следует различать характеристику документа как «имеющего нормативный характер» и «являющегося нормативным правовым актом»: это не синонимичные понятия. Ввиду этого мы вряд ли поддержим ученых из МГУ в части примера об уставах немецких юридических лиц публичного права. В завершение своей позиции правоведы МГУ отмечают, что сложившаяся судебная практика не признает возможным оспаривать устав в порядке нормоконтроля.

Наконец, от Юридического института «М-Логос» в лице его директора и учредителя Карапетова Артема Георгиевича поступил очень емкий ответ. Так, профессор полагает, что Устав ФИПС и Приказ Роспатента32 не являются нормативными правовыми актами, так как они не обладают признаками источника правовых норм, они не нацелены на регулирование общественных отношений путем установления общеобязательных правил, рассчитанных на многократное повторение. Артем Георгиевич убежден, что Устав ФИПС и Приказ Роспатента33 являются ненормативными правовыми актами.

Привлеченное в дело в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Министерство юстиции сформулировало свою позицию по существу спора ясно и недвусмысленно: Приказ Роспатента34 носит внутриведомственный характер, ввиду этого он не подлежал государственной регистрации.

Выслушав всех участников дела, Суд вынес определение о прекращении производства по делу, так как спор не подсуден Суду. Как усматривается из полного текста Определения Суда35, основанием прекращения производства по делу стало то обстоятельство, что согласно ст. 52 Гражданского кодекса РФ36 устав является учредительным документом юридического лица; наличие же внешнего эффекта от реализации положений устава не меняет правовой природы устава как учредительного документа. Равно как и статус учредителя устава не влияет на правовую природу устава. По убеждению Суда, Приказ Роспатента37 также является ненормативным правовым актом, так как имеет индивидуальную регулятивную направленность. Права и обязанности для неопределенного круга лиц данным Приказом не порождаются, не изменяются и не прекращаются. Изящный довод заявителя о размещении Роспатентом оспариваемого Приказа38 на сайте regulation.gov.ru в разделе «проект нормативного правового акта» Судом был отклонен ввиду того, что «размещение проекта в сети Интернет имеет информационное значение и не указывает на правовую природу проекта39». Таким образом, Суд пришел к выводу о неподсудности дела Суду по интеллектуальным правам, а также неподсудности дела другим арбитражным судам по причине отсутствия связи дела с предпринимательской или иной экономической деятельностью и отсутствия у сторон дела статуса индивидуальных предпринимателей.

Заявителя не удовлетворило решение Суда, и он обратился с кассационной жалобой в Президиум Суда, который оставил ее без удовлетворения40.

Исходя из описанного выше судебного спора мы усматриваем наличие в российском праве проблемы отсутствия законодательной дефиниции нормативного правового акта. Как следствие, при рассмотрении дел по оспариванию нормативных правовых актов, в том числе в СИП, у суда возникает вопрос относительно того, является ли тот или иной правовой акт нормативным, что неизменно влечет увеличение срока рассмотрения дела, снижает уровень правовой определенности и негативным образом отражается на праве на справедливое судебное разбирательство.

Некоторые зарубежные коллеги, в частности, итальянский, венгерский, японский и болгарский законодатели, приняли законы о нормативных правовых актах или о правотворчестве41. Многие субъекты Российской Федерации разработали и ввели в свое законодательство подобные законы42. ИЗиСП неоднократно предлагал юридическому сообществу различные версии федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», последней версией которого стал проект, подготовленный в 2012 г.43 Согласно ст. 2 проекта федерального закона под термином «нормативный правовой акт» следует понимать «официальный письменный документ, изданный в определенной форме компетентным субъектом правотворчества и направленный на установление, изменение, введение в действие или отмену правовых норм как общеобязательных предписаний постоянного или временного характера, адресованных неопределенному кругу лиц и рассчитанных на многократное применение», а под термином «локальный нормативный правовой акт» - внутриорганизационный правовой акт, принимаемый уполномоченным субъектом организации в пределах своей компетенции для регулирования деятельности организации и отношений между ее участниками (в частности, корпоративные акты, акты саморегулируемых организаций, нормативные правовые акты госкорпораций, стандарты и др.)44. Таким образом, разработчики проекта федерального закона приняли позицию тех ученых, которые не имеют сомнений в нормативной природе локального акта любого юридического лица и публично-правового образования. Более того, в законопроекте отдельно отмечено, что «положение (устав) как акт, устанавливающий статус субъекта права является специальным нормативным правовым актом». Однако творцы законопроекта разумно указали, что положения документа распространяются только на те локальные нормативные правовые акты, которые содержат нормативные предписания. Ввиду этого можно заключить, что разработанный учеными ИЗиСП проект федерального закона выражает взвешенный подход к отнесению уставов субъектов права к нормативным правовым актам, а именно: если устав лица включает нормы права, то такой устав является нормативным правовым актам, в противном случае устав не может быть признан нормативным правовым актом. По нашему мнению, такая позиция является оптимальной и требует соответствующей оценки всего юридического сообщества. Помимо ИЗиСП законопроект был разработан двумя годами позднее Министерством юстиции Российской Федерации45. Этот законопроект также включал в себя дефиниции нормативного правового акта и локального правового акта, однако ключевым отличием законопроекта 2014 г. от законопроекта 2012 г. стало положение о том, что локальный нормативный акт, в том числе содержащий нормы права, не относился к нормативным правовым актам. По нашему мнению, решение Минюста является неоправданно категоричным и ввиду этого влекущим ряд негативных последствий в виде утраты права на оспаривание устава, включающего в себя нормы права, в порядке производства по оспариванию нормативных правовых актов, и неоправданного применения смежного института оспаривания ненормативных правовых актов.

В литературе многими учеными поднимается вопрос о необходимости скорейшего принятия «закона о законах»46, поскольку для теоретиков важно законодательное установление дефиниций нормативного правового акта, локального акта, их системы и правил принятия, изменения и отмены, для практиков представляется важнейшей задача единообразного определения предмета разбирательства в делах об оспаривании нормативных правовых актов.

Полностью разделяя позицию ученых, ратующих за принятие федерального закона о нормативных правовых актах, мы отметим, что находим верным решение об отнесении по умолчанию локальных актов к нормативным правовым с установлением в законе исключения, при наличии которого локальный акт не может быть отнесен к нормативным правовым актам – имеется в виду единственный случай, когда локальный акт не будет включать в себя нормы права.

Подводя итог всему вышесказанному, мы приходим к следующим выводам. Первое. На наш взгляд, в отсутствие «закона о законах» юридическая наука будет иметь одной нерешенной проблемой больше, а лица, обращающиеся в суд за защитой своих прав, не смогут рассчитывать на скорое и эффективное судебное разбирательство с относительно предсказуемым исходом. Второе. Ведущаяся более 20 лет работа по разработке и принятию закона о нормативных правовых актах в Российской Федерации, принимая во внимание наличие подобных законов как у иностранных коллег, так и в российских регионах, должна увенчаться успешно в ближайшем будущем. Третье. Юридическому сообществу следует прийти к компромиссу при решении дилеммы, какую правовую природу имеет устав субъекта права: нормативную или нет.